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《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》释义之五
  • 来源:中央纪委国家监委网站
  • 发布时间:2020-07-09

  编者按:中共中央办公厅印发《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》,是党中央在新的历史条件下给纪检监察机关定制度、立规矩,体现了以习近平同志为核心的党中央对纪检监察工作的高度重视,体现了党中央完善党和国家自我监督的坚定决心,体现了对纪检监察机关行使权力要慎之又慎、自我约束要严之又严的一贯要求。为帮助大家学习贯彻《规则》,中央纪委国家监委法规室编写了《<中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则>释义》,对《规则》的精神实质、核心要义和条文内涵进行阐释。本网将陆续推出释义内容,敬请关注。

三十六、党委(党组)加强对审查调查工作领导总体要求是什么?

  第三十六条 党委(党组)应当按照管理权限,加强对党员、干部以及监察对象涉嫌严重违纪或者职务违法、职务犯罪问题审查调查处置工作,定期听取重大案件情况报告,加强反腐败协调机构的机制建设,坚定不移、精准有序惩治腐败。

  本条是关于党委(党组)加强对审查调查工作领导总体要求的规定。

  深化纪检监察体制改革的根本目的,就是要加强党对反腐败工作的统一领导,党委(党组)加强对审查调查工作的领导,是加强党对反腐败工作统一领导的重要体现。审查调查过程中需要查清事实、收集证据,监督执纪的措施、手段集中运用在审查调查工作中,办案安全、履职风险也集中反映在审查调查工作中,无论对单位还是个人都有重要的影响。作出本条规定,就是为了落实各级党委(党组)在本地区、本单位、本部门全面从严治党、党风廉政建设和反腐败工作中的主体责任,建立党委(党组)定期听取重大案件情况报告的制度,加强党委对本级管理干部严重违纪违法审查调查处置的决策把关。党委(党组)加强对审查调查工作的领导,不仅有利于对纪检监察机关的监督管理、领导把关,也有利于协调解决工作中遇到的困难问题,排除阻力,做到坚定不移、精准有序。同时,也是与《规则》第十条规定的请示报告制度相衔接。第十条规定,纪检监察机关应当对作出立案审查调查决定、给予党纪政务处分等重要事项,及时向同级党委请示汇报,遇到重要事项应当及时报告,确保审查调查工作始终在党委(党组)领导下进行。

  这里的“反腐败协调机构”主要指的是党委反腐败协调小组。反腐败协调小组承担着贯彻落实党中央关于反腐败工作的重大决策部署,建立健全反腐败工作的机制制度,协调解决成员单位在协作配合中出现的问题、难题等职责。党委要旗帜鲜明领导纪检监察机关行使职权,为其履行职责创造有利条件。党委(党组)书记要及时研究解决纪检监察体制改革中遇到的问题,重视和推动反腐败协调机构机制建设,使反腐败工作在决策部署指挥、资源力量整合、措施手段运用上更加协同高效。加强纪检监察、审判、检察、公安、审计等单位的协作配合,既各司其职、各负其责,又加强协作、密切配合,推动完善协作配合机制,提高办案质量和效率,形成惩治腐败的整体合力。

三十七、纪检监察机关立案标准和立案条件是什么?

第三十七条 纪检监察机关经过初步核实,对党员、干部以及监察对象涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪,需要追究纪律或者法律责任的,应当立案审查调查。

  凡报请批准立案的,应当已经掌握部分违纪或者职务违法、职务犯罪事实和证据,具备进行审查调查的条件。

  本条是关于纪检监察机关立案标准和立案条件的规定。

  本条分两款。第一款规定的是立案标准。报请立案应当符合两条:一是存在涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪的事实;二是需要追究纪律或者法律责任。所谓“涉嫌”,主要是指相关证据表明存在违纪或者职务违法、职务犯罪事实。根据此规定,纪检监察机关对于经过初步核实、达到立案标准的案件应当立案审查调查,按照程序办理立案手续、依规依纪依法调查取证,直至获取证据、查清事实、作出处理。立案审查调查前一般要经过初步核实。实践中,也有不经过初步核实的,初步核实程序并非必经程序。比如,根据纪检监察机关监督执纪相关规定,对受到行政处罚或者检察机关决定不起诉的党员和监察对象,需要追究纪律责任或者给予政务处分的,由相关监督检查部门提取有关材料,办理立案手续,按照有关规定进行核实。

  第二款规定的是报请立案的条件。本款是对第一款立案标准的进一步规定,主要是事实和证据的条件,强调客观性。立案所需的违纪或者职务违法、职务犯罪事实,主要是指初步查明的部分违纪或者职务违法、职务犯罪的事实,而不是全部违纪或者职务违法、职务犯罪的事实。之所以规定“部分违纪或者职务违法、职务犯罪事实”,主要是考虑实际工作中,初步核实阶段因为要确保安全、保密,有些措施不能使用。比如,有些直接利害关系人不宜接触、取证,有些能够直接证明违纪、违法犯罪问题的书证、物证不能直接获取,特别是纪检监察机关审查调查的违纪违法案件,很多关键问题和关键环节只有当事人了解知情,往往不能在初步核实阶段对当事人进行直接核实。因此,在初步核实阶段获取的违纪或者职务违法、职务犯罪事实大部分只能是相对清晰的事实,而不是证据确实充分、可以达到认定条件的事实。规定报请立案的条件,也体现了审查调查工作的严肃性,有助于提高办案工作质量和效率,防止执纪执法的随意性,避免错案,为后续审查调查和处置奠定基础。这里需要明确的是,掌握事实和证据,必须是事实和证据同时具备,但可以不是全部事实或全部证据,掌握部分事实和部分证据即可立案,但掌握的事实和证据应该是对应的,即掌握的证据是证明该事实的材料,与该事实具有内在联系,不存在矛盾和疑问。

  实践中,纪检监察机关对案情简单,经过初步核实已查清主要违反纪律或者职务违法、职务犯罪事实,需要追究纪律责任、法律责任,不需要再进一步开展审查调查工作的,立案和移送审理可以一并报批,履行立案程序后再移送审理。

三十八、纪检监察机关立案报批程序是什么?

第三十八条 对符合立案条件的,承办部门应当起草立案审查调查呈批报告,经纪检监察机关主要负责人审批,报同级党委主要负责人批准,予以立案审查调查。

  立案审查调查决定应当向被审查调查人宣布,并向被审查调查人所在党委(党组)主要负责人通报。

  本条是对纪检监察机关立案报批程序的规定。

  本条分两款。第一款规定了立案报批的程序。纪检监察机关对同级党委管理的党员、干部以及监察对象决定立案,必须经本机关主要负责人审批,并报同级党委主要负责人批准。其中,对严重违纪违法问题进行立案并对被审查调查人采取留置措施的,应当由纪检监察机关主要负责人主持专题会议研究决定立案并采取留置措施,再履行报批程序。本款明确“报同级党委主要负责人批准”,是对《规则》第十条第二款立案审查调查决定应当向同级党委请示汇报作出的强调。立案报批程序体现的是对立案权的监督和规范,以防止权力被滥用,切实将权力关进制度的笼子。

  第二款规定的是立案后通知有关单位人员的情形和要求。立案审查调查决定应当向被审查调查人宣布,这既是保障被审查调查人知情权的程序,也是要求被审查调查人积极配合审查调查、对其形成震慑和压力、促使其如实供述自己违纪违法甚至犯罪问题的基础。宣布立案审查调查决定的一般是纪检监察机关相关负责人或者承办部门负责人。向被审查调查人所在党委(党组)主要负责人通报,既是让被审查调查人所在党委(党组)知晓情况,也是纪检监察机关依规依纪依法履职、自觉接受监督的一种重要方式。

  纪检监察机关对于党组织和党员需要追究纪律责任的,办理纪委立案审查手续;对于监察对象涉嫌职务违法、职务犯罪,需要追究法律责任的,办理监委立案调查手续。对于具有党员身份的监察对象,既违纪又涉嫌职务违法、职务犯罪,需要追究纪律责任和法律责任的,原则上同时办理纪委立案审查手续和监委立案调查手续;认为违纪需要追究纪律责任,但尚不确定其涉嫌职务违法、职务犯罪的,可以先办理纪委立案审查手续,根据审查情况再决定是否办理监委立案调查手续。

三十九、纪检监察机关主要负责人、相关负责人,监督检查、审查调查部门主要负责人,以及审查调查组组长审查调查权限如何划分?

第三十九条 对涉嫌严重违纪或者职务违法、职务犯罪人员立案审查调查,纪检监察机关主要负责人应当主持召开由纪检监察机关相关负责人参加的专题会议,研究批准审查调查方案。

  纪检监察机关相关负责人批准成立审查调查组,确定审查调查谈话方案、外查方案,审批重要信息查询、涉案财物查扣等事项。

  监督检查、审查调查部门主要负责人组织研究提出审查调查谈话方案、外查方案和处置意见建议,审批一般信息查询,对调查取证审核把关。

  审查调查组组长应当严格执行审查调查方案,不得擅自更改;以书面形式报告审查调查进展情况,遇有重要事项及时请示。

  本条是关于纪检监察机关主要负责人、相关负责人,监督检查、审查调查部门主要负责人,以及审查调查组组长审查调查权限划分的规定。

  本条分四款。第一款规定的是对涉嫌严重违纪或者职务违法、职务犯罪人员立案审查调查,必须经纪检监察机关主要负责人主持召开专题会议,研究批准审查调查方案。立案后不可以随意开展审查调查,必须有章可循、有的放矢,审查调查方案就是实施依据和行动纲领。纪检监察机关主要负责人主持召开专题会议,针对的是涉嫌严重违纪或者职务违法、职务犯罪人员的立案审查调查,对承办部门提交的审查调查方案进行集体研究后批准。监督执纪工作是严肃的政治工作,明确规定由“纪检监察机关主要负责人”主持召开专题会议,目的就是要强化责任担当,将党和人民交给纪检监察机关的监督执纪问责和监督调查处置职责履行好。严重违纪违法案件涉及范围较广、涉案人员较多,采取的调查措施比较严厉,如查封、留置等措施,可能涉及有关人员财产和人身权利,因此要严格把关、谨慎用权。审查调查方案一般包括审查调查对象及重要涉案人员情况,立案依据,初步查明的问题和需要审查调查的主要问题,审查调查方式、步骤,拟采取的审查调查措施,重点措施如留置的实施安排,工作要求和纪律等。

  第二、三、四款分别规定了纪检监察机关相关负责人,监督检查、审查调查部门主要负责人和审查调查组组长的权限和职责。一方面是要求各相关负责人切实承担起责任,另一方面也是为了明确权限,防止滥用权力、越权执纪执法。这既突出了监督执纪特色,又与《监察法》等法律法规有效衔接和配套,体现了全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的有机统一。

  纪检监察机关作出立案决定后,经纪检监察机关相关负责人批准,应当成立审查调查组,明确组长和调查组成员及组内分工。对于重大、复杂的案件,审查调查组一般下设综合组、谈话组、外查组等,各司其职、分兵推进审查调查工作,协作配合,形成合力。审查调查组可以借调纪检监察系统或者其他部门和单位的干部参加,但要由本机关干部牵头负责,与被审查调查人的谈话、讯问应由本机关干部作为主谈人。审查调查组制定谈话方案、外查方案,由承办部门主要负责人组织研究提出,并报纪检监察机关相关负责人批准。谈话方案、外查方案是对审查调查工作方案的细化和具体化。审查调查组组长负责按照批准的审查调查方案(包括谈话方案、外查方案),组织审查调查组成员具体实施,不得擅自更改方案确定的内容,如审查调查涉及人员范围、工作方式、调查措施使用等。需要注意的是,审查调查是一个过程,立案之初制定的方案无法包罗和穷尽整个审查调查工作事项,在审查调查过程中还会出现大量的新情况,需要随时作出相应工作安排。这就要求审查调查组及时报告审查调查进展情况,也体现了既报告结果又报告过程的要求,有利于监督检查、审查调查部门等承办部门负责人和纪检监察机关相关负责人全面了解掌握工作进展、全案情况,加强指导和监督,及时解决有关问题。同时,还要求对相关重要事项及时请示,一般要形成书面请示,按照规定的程序报批后实施。

  纪检监察机关及纪检监察干部应当正确认识这些规定要求,习惯在受监督、受制约的环境下开展工作,确保履职行为符合程序要求,确保经立案审查调查后取得的证据材料不仅在实体内容上经得起检验,而且在程序手续上也经得起检验。同时,纪检监察干部更应当认识到依规依纪依法履行程序,不仅是正当履职的要求,更是对自身工作的保护性措施。只有自觉遵守程序,才能保证审查调查工作的合规性,保障自身工作的合理性,才能确保自己在履职尽责的过程中不违规违纪甚至违法。

四十、纪检监察机关采取留置措施如何通知被审查调查人所在单位和家属并向社会公布?

第四十一条 需要对被审查调查人采取留置措施的,应当依据监察法进行,在24小时内通知其所在单位和家属,并及时向社会公开发布。因可能毁灭、伪造证据,干扰证人作证或者串供等有碍调查情形而不宜通知或者公开的,应当按程序报批并记录在案。有碍调查的情形消失后,应当立即通知被留置人员所在单位和家属。

  本条是关于纪检监察机关采取留置措施按要求通知被审查调查人所在单位和家属并向社会公布的规定。

  留置是重要的调查措施,纪检监察机关需要对被审查调查人采取留置措施的,必须严格依法进行,做到规范化、法治化。通知被留置人员单位和家属,首先是为了保证其知情权,也是纪检监察机关接受监督的体现。因此,一般应当在采取留置措施后24小时内,通知被留置人员所在单位和家属。

  本条所称的“有碍调查”,主要是指通知后可能发生毁灭、伪造证据,干扰证人作证或者串供等情况,如被调查人被留置的消息传出去,可能会引起其他同案犯逃跑、自杀、毁灭或伪造证据;被留置人员的家属与其犯罪有牵连的,通知后可能引起转移、隐匿、销毁罪证。因此,纪检监察机关可依规依法暂不通知单位和家属。但有碍调查的情形消除后,纪检监察机关应当立即通知被留置人员所在单位和家属。

  纪检监察机关对被审查调查人采取留置措施后,还需要向社会公开相关信息。《中国共产党党内监督条例》第三十三条规定:“对违反中央八项规定精神的,严重违纪被立案审查开除党籍的,严重失职失责被问责的,以及发生在群众身边、影响恶劣的不正之风和腐败问题,应当点名道姓通报曝光。”《监察法》第三十九条规定:“立案调查决定应当向被调查人宣布,并通报相关组织。涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的,应当通知被调查人家属,并向社会公开发布。”因此,在通知被留置人员所在单位和家属后,应及时向社会公开发布主要对象被纪律审查、监察调查的消息。

四十一、纪检监察机关采取留置措施如何通知被审查调查人所在单位和家属并向社会公布?

第四十一条 需要对被审查调查人采取留置措施的,应当依据监察法进行,在24小时内通知其所在单位和家属,并及时向社会公开发布。因可能毁灭、伪造证据,干扰证人作证或者串供等有碍调查情形而不宜通知或者公开的,应当按程序报批并记录在案。有碍调查的情形消失后,应当立即通知被留置人员所在单位和家属。

  本条是关于纪检监察机关采取留置措施按要求通知被审查调查人所在单位和家属并向社会公布的规定。

  留置是重要的调查措施,纪检监察机关需要对被审查调查人采取留置措施的,必须严格依法进行,做到规范化、法治化。通知被留置人员单位和家属,首先是为了保证其知情权,也是纪检监察机关接受监督的体现。因此,一般应当在采取留置措施后24小时内,通知被留置人员所在单位和家属。

  本条所称的“有碍调查”,主要是指通知后可能发生毁灭、伪造证据,干扰证人作证或者串供等情况,如被调查人被留置的消息传出去,可能会引起其他同案犯逃跑、自杀、毁灭或伪造证据;被留置人员的家属与其犯罪有牵连的,通知后可能引起转移、隐匿、销毁罪证。因此,纪检监察机关可依规依法暂不通知单位和家属。但有碍调查的情形消除后,纪检监察机关应当立即通知被留置人员所在单位和家属。

  纪检监察机关对被审查调查人采取留置措施后,还需要向社会公开相关信息。《中国共产党党内监督条例》第三十三条规定:“对违反中央八项规定精神的,严重违纪被立案审查开除党籍的,严重失职失责被问责的,以及发生在群众身边、影响恶劣的不正之风和腐败问题,应当点名道姓通报曝光。”《监察法》第三十九条规定:“立案调查决定应当向被调查人宣布,并通报相关组织。涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的,应当通知被调查人家属,并向社会公开发布。”因此,在通知被留置人员所在单位和家属后,应及时向社会公开发布主要对象被纪律审查、监察调查的消息。

四十二、纪检监察机关开展审查调查有哪些相关工作要求?

第四十二条 审查调查工作应当依照规定由两人以上进行,按照规定出示证件,出具书面通知。

  本条是关于纪检监察机关开展审查调查相关工作要求的规定。

  审查调查工作包括外查、采取审查调查措施、谈话等多个方面。采取审查调查措施,直接关系到被审查调查人的信息、财产等权利,必须经纪检监察机关相关负责人审批,受到严格监督制约。因此,本条对审查调查工作提出应当由两人以上进行,并出示证件、出具书面通知等程序上的要求。规定两人以上进行,一是考虑实际工作的需要,有利于客观、真实获取和固定证据;二是有利于互相配合、互相监督,防止个人徇私舞弊或发生刑讯逼供、诱供等非法调查行为;三是有利于防止出现被审查调查人诬告审查调查人员有人身侮辱、刑讯逼供等行为。出示证件的目的是证明审查调查人员的真实身份,以便相关单位和人员积极有效地配合。同时还应当制作书面通知,交审查调查人员向相关单位或个人现场出示,以证明审查调查人员的行为经过合法授权。借调人员参与工作的,一般应持统一制发的临时工作证件进行。执行讯问、留置、搜查、查封、扣押以及重要的谈话、询问等,应当以本机关干部为主。审查调查人员要在遵从纪律、遵从相关法律法规要求的框架下,努力提高自己的取证能力和水平,不断提升案件质量、确保案件效果。

四十三、纪检监察机关如何向被审查调查人宣布立案决定和保障被审查调查人权益?

第四十三条 立案审查调查方案批准后,应当由纪检监察机关相关负责人或者部门负责人与被审查调查人谈话,宣布立案决定,讲明党的政策和纪律,要求被审查调查人端正态度、配合审查调查。

  审查调查应当充分听取被审查调查人陈述,保障其饮食、休息,提供医疗服务,确保安全。严格禁止使用违反党章党规党纪和国家法律的手段,严禁逼供、诱供、侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚。

  本条是关于纪检监察机关向被审查调查人宣布立案决定和保障被审查调查人权益的规定。

  本条分两款。第一款规定的是向被审查调查人宣布立案决定。立案审查调查方案批准后,应当与被审查调查人谈话,宣布立案决定。纪检监察机关相关负责人或者承办部门负责人宣布立案决定后,一般应当进行首场谈话。谈话时要充分表明党组织的坚定决心和坚决态度,显示党纪国法严肃性、权威性,对被审查调查人提出纪律要求,同时又要把党的政策讲清楚,指明出路,体现党组织的教育挽救,促使被审查调查人认清形势,打消侥幸、对抗等错误心理,端正态度,提高思想认识,积极配合审查调查。需要注意的是,关于立案审查后与被审查调查人谈话和宣布立案决定的主体,《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》规定“由纪检机关相关负责人”进行。考虑到案件性质、被审查调查人职务职级等因素,《规则》明确“由纪检监察机关相关负责人或者部门负责人”进行。

第二款规定的是对被审查调查人的权利保障。被审查调查人陈述既是其应有的权利,也是审查调查工作中的重要环节。审查调查组应当充分听取被审查调查人的陈述,还应当保障其饮食、休息和安全,对患有疾病或者身体不适的,应当及时提供医疗服务。这既是对被审查调查人合法权益的保障,也是纪检监察机关的责任和义务,有利于保证审查调查工作的顺利进行。对被审查调查人政治上的教育、生活上的保障、谈话中的严格依规依纪依法是一体的,充分体现了纪律审查和监察调查的特点。通过对其起居、饮食、医疗等方面的照顾,让其感受组织温暖和真情,促使其态度心理转变,从抵触变为配合,最终主动认错悔错,从而使整个案件查办工作取得较好的综合效果。审查调查工作中要坚决防止急于求成、情绪急躁、生硬冷漠、强行讯问突破案件的做法,更要杜绝刑讯逼供等违法行为。通过逼供、诱供、侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚取得的被审查调查人口供,是其在迫于压力情况下提供的,虚假的可能性非常大,凭此作为定案依据,极易造成错案,且移送司法机关后被审查调查人容易翻供,给审查调查工作和定罪量刑工作造成被动。