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《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》释义之六
  • 来源:中央纪委国家监委网站
  • 发布时间:2020-07-09

  编者按:中共中央办公厅印发《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》,是党中央在新的历史条件下给纪检监察机关定制度、立规矩,体现了以习近平同志为核心的党中央对纪检监察工作的高度重视,体现了党中央完善党和国家自我监督的坚定决心,体现了对纪检监察机关行使权力要慎之又慎、自我约束要严之又严的一贯要求。为帮助大家学习贯彻《规则》,中央纪委国家监委法规室编写了《<中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则>释义》,对《规则》的精神实质、核心要义和条文内涵进行阐释。本网将陆续推出释义内容,敬请关注。

四十四、纪检监察机关如何对被审查调查人开展思想政治工作?

第四十四条 审查调查期间,对被审查调查人以同志相称,安排学习党章党规党纪以及相关法律法规,开展理想信念宗旨教育,通过深入细致的思想政治工作,促使其深刻反省、认识错误、交代问题,写出忏悔反思材料。

  本条是关于纪检监察机关对被审查调查人开展思想政治工作的规定。

  纪检监察机关是政治机关,审查调查工作首先是思想政治工作,体现纪律审查的本质,必须贯彻惩前毖后、治病救人方针。纪律审查的对象都是党员,监察调查的对象也多具有党员身份。在审查调查期间、未作出处分之前,被审查调查人是犯错误的同志,仍是党员,要以同志相称。要把思想政治工作贯穿审查调查工作始终,用党的理想信念宗旨、党章党规党纪从灵魂深处教育、唤醒被审查调查人,促其真心实意地反省自身错误,真正知错认错悔错,这样才能达到治病救人的效果,而不是简单地查清问题,把干部处理了。在审查调查中,通过安排被审查调查人重温入党誓词和入党志愿书,通过让其学习党章党规党纪、国家法律法规提高思想觉悟,通过让其回顾自己偏离正确人生轨道的错误历程,对自己跌入严重违纪违法深渊的思想根源进行深刻剖析,有利于被审查调查人端正态度,促使其反省、认识错误,及早如实地向组织交代问题。审查调查组在已经查清违纪违法问题,被审查调查人同意组织调查认定的违纪违法事实后,还应当要求被审查调查人亲笔写出忏悔书。忏悔书的内容包括主要违纪违法问题,主观原因剖析,对问题危害性的认识,改正措施,警示、教训和建议等。要求被审查调查人写出忏悔书,是纪检监察机关开展审查调查工作的一个重要特色,体现了思想政治工作成果,体现了纪检监察机关办案的综合效果。纪检监察干部要不断提高思想政治工作水平和运用政策、把握政策的能力。

四十五、纪检监察机关外查工作要求是什么?

第四十五条 外查工作必须严格按照外查方案执行,不得随意扩大审查调查范围、变更审查调查对象和事项,重要事项应当及时请示报告。

  外查工作期间,未经批准,监督执纪人员不得单独接触任何涉案人员及其特定关系人,不得擅自采取审查调查措施,不得从事与外查事项无关的活动。

  本条是关于纪检监察机关外查工作要求的规定。

  本条主要是提出了“四个不得”的要求。外查工作是审查调查的重要方面,出现问题的风险较高,必须严格控制和管理。规定本条的主要目的,是督促审查调查人员讲政治、顾大局,严格执行外查方案,强化规矩意识,按程序开展工作,严格请示报告制度和集体研究,杜绝个人专断、以案谋私。

  外查方案是审查调查方案的一部分,是由纪检监察机关相关负责人批准的,是对外查工作的总设计、总安排,是进行外查工作的基本遵循。监督执纪人员在外查过程中应当严格按照方案确定的审查调查范围、审查调查对象和事项开展工作,不得随意扩大,发现重要问题超出审查调查范围的,应当及时请示汇报,个人不得擅自处理。案件审查调查还必须强调外查纪律,外查期间未经批准,监督执纪人员不得单独接触任何涉案人员及其特定关系人,更不能擅自采取审查调查措施,也不能从事与外查事项无关的活动。

  审查调查人员要严格把握外查工作要求。一方面,要执行外查方案,不得随意扩大审查调查范围、变更审查调查对象和事项,保证审查调查工作稳扎稳打、按部就班;另一方面,要坚持实事求是,注意案件的复杂性,看到审查调查方案不可能面面俱到,对于外查方案中确实没有预见或者没有具体涉及的情况,应当及时向上级请示报告,确保所发现的情况得到及时处置。处理好这两方面辩证关系的关键,就是要求在外查工作中加强请示报告,不仅要报告结果,也要报告过程,既要加强对结果的管理,也要加强对过程的管理,确保外查工作始终朝着正确的方向进行。审查调查人员要注意将审查调查中发现的问题放在大局中分析,作出科学合理的研判,这样才能确保办案工作不出差错,提高质量和效果。

四十六、纪检监察机关取证工作要求是什么?

第四十六条 纪检监察机关应当严格依规依纪依法收集、鉴别证据,做到全面、客观,形成相互印证、完整稳定的证据链。

  调查取证应当收集原物原件,逐件清点编号,现场登记,由在场人员签字盖章,原物不便搬运、保存或者取得原件确有困难的,可以将原物封存并拍照录像或者调取原件副本、复印件;谈话应当现场制作谈话笔录并由被谈话人阅看后签字。已调取证据必须及时交审查调查组统一保管。

  严禁以威胁、引诱、欺骗以及其他违规违纪违法方式收集证据;严禁隐匿、损毁、篡改、伪造证据。

  本条是关于纪检监察机关取证工作要求的规定。

  本条分三款。第一款规定的是纪检监察机关审查调查人员应当严格依照规定程序,收集能够证实被审查调查人有无违纪违法犯罪以及情节轻重的各种证据。纪检监察机关在审查调查案件过程中,最重要的工作就是调查取证,要通过调查取证不断获取证据、查明事实真相、准确认定性质。因此,要求纪检监察机关收集证据必须全面、客观。全面,主要是指要从不同的角度去收集所有能够证明案件事实的证据。不仅要注意收集能够证明被审查调查人涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪的证据,而且还应注意收集能够证明被审查调查人没有违纪或者不构成职务违法、职务犯罪的证据。不仅要收集量纪量刑证据,还要收集证明调查行为合规合法的证据。客观,主要是指在收集证据时一切从案件的实际情况出发,按照证据的本来面目如实收集、如实反映,既不能用主观猜测代替客观事实,也不能偏听偏信、任意取舍,甚至虚构或伪造证据。调查取证工作既直接决定着纪检监察机关所认定的事实是否能够“站得住脚”,更直接影响着对被审查调查人的下一步处理,因此必须严格规范、慎之又慎。审查调查人员在收集完证据之后,应当对收集到的证据进行分析研究、鉴别真伪,找出证据与案件事实之间的客观内在联系,形成相互印证、完整稳定的证据链。调查取得的证据,要经得起案件审理部门和公诉机关、审判机关的审查,经得起历史和人民的检验。如果证据不扎实、不合法、不全面,轻则检察机关退回补充调查,影响惩治腐败的效率;重则被司法机关作为非法证据予以排除,影响案件的定罪量刑;因为证据问题造成当事人权益被侵害、造成严重后果的,还可能涉及国家赔偿,甚至影响到纪检监察机关的权威和形象。因此,纪检监察机关要有强烈的证据意识,不仅审查调查部门要有合法的、全面的证据意识,案件审理部门负责审核把关,更要有合法的、全面的证据意识,这样才能尽最大可能保障案件质量和效果。

  第二款规定的是证据收集的基本要求。调查中应当尽量收集原物原件,在收集原物原件确有困难的情况下可以拍照录像、收集复印件。查封、扣押(暂扣、封存)不动产、车辆、船舶等财物,可以扣押其权利证书,经拍照或者录像后原地封存。对书证、视听资料、电子数据,应当调取原件,取得原件确有困难的,可以调取副本或者复印件,但原件也要采用一定方式加以固定。调取书证过程中,一般应当制作调取证据通知书及回执、调取证据清单等手续材料并入卷;对涉及重要问题的书证,应当向被审查调查人或者证人出示确认并在笔录中记明。“谈话应当现场制作谈话笔录并由被谈话人阅看后签字”,体现了收集言词证据的基本要求。已经调取的证据必须及时交审查调查组统一保管,不能由参与调查取证的人员保管,既是为了固定证据,也是为了防止调查取证人员私存、私放或者以案谋私。

  第三款规定的是严禁以违规违纪违法的方式收集证据以及严禁隐匿、损毁、篡改、伪造证据。依规依纪依法行使审查调查权是审查调查人员应当遵守的最基本的工作纪律,也是铁的纪律。《规则》对此作出明确规定,无论是从客观调查取证、确保案件质量的角度,还是从保障相关人员合法权益的角度,都是非常必要的。一方面,以威胁、引诱、欺骗以及其他违规违纪违法方式取得的被审查调查人和涉案人员口供,是对方在迫于压力或被欺骗情况下提供的,虚假可能性非常大,凭此证据作为定案根据,容易造成冤假错案;另一方面,从保护被审查调查人和涉案人员合法权益的角度看,被审查调查人虽然违纪违法甚至犯罪、应当追究其纪律责任和法律责任,但是必须经过规定程序、由相关机关依规依纪依法作出结论后才能追究,在审查调查期间仍然应当保障其合法权益,对于涉案人员也是同样的道理。这也是纪检监察机关以法治思维和法治方式开展工作的内在要求。隐匿、损毁、篡改、伪造证据不但违反办案纪律,而且有可能以案谋私,甚至有可能违法犯罪,因此,必须坚决杜绝此类行为的发生。

四十七、纪检监察机关涉案财物查扣和保管的规定是什么?

第四十七条 查封、扣押(暂扣、封存)、冻结、移交涉案财物,应当严格履行审批手续。

  执行查封、扣押(暂扣、封存)措施,监督执纪人员应当会同原财物持有人或者保管人、见证人,当面逐一拍照、登记、编号,现场填写登记表,由在场人员签名。对价值不明物品应当及时鉴定,专门封存保管。

  纪检监察机关应当设立专用账户、专门场所,指定专门人员保管涉案财物,严格履行交接、调取手续,定期对账核实。严禁私自占有、处置涉案财物及其孳息。

  本条是关于纪检监察机关涉案财物查扣和保管的规定。

  纪检监察机关进行监督执纪,既要管住人,又要管住财物,防止被审查调查人及相关人员转移、抽逃涉案财物,给党和国家带来损失。查封、扣押(暂扣、封存)是纪检监察机关进行审查调查时收集、固定证据的重要措施,能够使纪检监察机关快速了解案件情况,掌握关键书证物证,形成完整的证据链条,对于突破案件发挥着重要作用。冻结涉案财物,有利于迅速固定证据,推进审查调查工作。尤其是在涉案财物金额较大、来源复杂、行贿手段隐蔽、被审查调查人逃避甚至对抗组织审查的情况下,及时运用冻结措施很有必要。这些措施是对纪检监察机关的法律授权,必须严格履行审批手续,并建立起有效的监督制约机制。

  查封、扣押(暂扣、封存)、冻结的范围要同时具备以下三个条件:一是需要查封、扣押(暂扣、封存)、冻结的涉案财物必须是纪检监察机关在审查调查过程中发现的。二是这些涉案财物必须与纪检监察机关调查的违纪或者职务违法、职务犯罪行为有关联,能够或者有可能证明该违纪违法行为的真实情况。三是需具有必要性,主要是指涉案单位和个人为达到伪造、隐匿、毁灭证据的目的,有可能提取、转移存款、汇款、债券、股票、基金份额等财物,不采取措施不足以防止这些情形的发生。

  采取查封、扣押(暂扣、封存)措施,需要注意把握以下四点:一是必须有持有人或者保管人、见证人在场,并应当当场签字,见证人应当选取与案件无关的人来担任。以上人员在场有利于证实整个过程,有利于审查调查人员严格依规依纪依法行使审查调查权,防止侵犯当事人合法权利。二是在仔细查点的基础上,当面逐一拍照、登记、编号,填写登记表,由在场人员当场核对、签名。在登记表上写明查封、扣押(暂扣、封存)财物和文件的名称、规格、特征、质量、数量,文件和电子数据的编号,以及发现的地点和时间等。清单不得涂改,凡是必须更正的,须共同签名或盖章,或者重新填写。三是纪检监察机关不得随意扩大查封、扣押(暂扣、封存)的范围,其他任何与案件无关的财物、文件、电子数据都不得查封、扣押(暂扣、封存)。四是对价值不明物品应当及时鉴定,专门封存保管。鉴定是纪检监察机关用以解决审查调查过程中遇到的专门性问题的重要手段。

  对扣押(暂扣)的财物指定专门人员保管,严格履行交接、调取手续,既体现了依规依纪依法的要求,又体现了对审查调查人和涉案人员财产权利的保护。严禁私自占有、处置涉案财物及其孳息,既是为了防止证据遗失、损毁或者被调换,也是把监督执纪权关进制度笼子的要求。

  第四十八条 对涉嫌严重违纪或者职务违法、职务犯罪问题的审查调查谈话、搜查、查封、扣押(暂扣、封存)涉案财物等重要取证工作应当全过程进行录音录像,并妥善保管,及时归档,案件监督管理部门定期核查。

四十八、纪检监察机关对重要取证工作全过程录音录像要求是什么?

第四十八条 对涉嫌严重违纪或者职务违法、职务犯罪问题的审查调查谈话、搜查、查封、扣押(暂扣、封存)涉案财物等重要取证工作应当全过程进行录音录像,并妥善保管,及时归档,案件监督管理部门定期核查。

  本条是关于纪检监察机关对重要取证工作全过程录音录像要求的规定。

  对涉嫌严重违纪或者职务违法、职务犯罪问题的审查调查谈话、搜查、查封、扣押(暂扣、封存)涉案财物是重要的审查调查措施,也是审查调查工作中的关键环节和风险点。在开展审查调查谈话,以及搜查、查封、扣押(暂扣、封存)涉案财物等过程中,审查调查人员应当依规依纪依法履行相应的手续,确保证据形式合法、手续完备,而且取证过程中还应当全过程进行录音录像。这些要求既是纪检监察机关行之有效的做法,是对取证工作的严格规范,也是管控风险点,对审查调查人员的有力监督约束,更是对被审查调查人权益的保护,增强制度的严肃性和实效性。这里的谈话主要是指对涉嫌严重违纪或者职务违法、职务犯罪案件的审查调查谈话,如对被审查调查人采取留置措施后进行的谈话,不是针对所有案件的谈话;这里的谈话包括讯问,也包括重要的询问,应当按规定同步录音录像。实践中,搜查与查封、扣押(暂扣、封存)涉案财物往往是同时并用的调查措施。搜查的目的,是收集证据、查获被审查调查人的相关物品或资料,为案件的审查调查认定获取重要的证据支撑。搜查的范围,既包括被审查调查人的身体、物品及其相关处所,也包括其他可能隐藏有关人员或重要证据、赃款赃物的处所。对于搜查中发现的重要涉案物品、重要证据材料,纪检监察机关应当及时查封、扣押(暂扣、封存),确保证据得到及时固定。

  《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第二十八条规定,“必要时可以对与案件有关的人员和事项,进行录音、拍照、摄像”。《规则》明确要求“全过程”录音录像,既是从严要求的体现,也是规范执纪的体现。需要全过程录音录像的不局限于列明的措施,还包括其他重要取证工作,如与重要涉案人员的谈话、询问等。全过程的录音录像资料是重要的证据资料,在审查调查过程中发挥重要的作用。案件监督管理部门对录音录像资料的定期核查,也是对审查调查全过程进行监督的一个重要手段。

四十九、纪检监察机关审查调查谈话场所及相关要求是什么?

第四十九条 对涉嫌严重违纪或者职务违法、职务犯罪问题的审查调查,监督执纪人员未经批准并办理相关手续,不得将被审查调查人或者其他重要的谈话、询问对象带离规定的谈话场所,不得在未配置监控设备的场所进行审查调查谈话或者其他重要的谈话、询问,不得在谈话期间关闭录音录像设备。

  本条是关于纪检监察机关审查调查谈话场所及相关要求的规定。

  本条针对涉嫌严重违纪或者职务违法、职务犯罪问题的审查调查谈话风险规定了“三个不得”的要求。本条规定与《规则》第四十八条规定的“重要取证工作”相呼应,明确了与重要的谈话、询问对象的谈话等重要取证工作也应当全程同步录音录像,留存备查。这里的“其他重要的谈话、询问对象”,主要是指重要涉案人员、证人等。“重要的谈话、询问”,主要是指对于证实被审查调查人存在涉嫌严重违纪或者职务违法、职务犯罪问题具有关键性作用的谈话、询问等。除了全面的谈话、询问外,专门对某一重要事实、情节进行核实的谈话或询问,也需要有录音录像加以固定。例如,共同受贿中,被审查调查人是否明知特定关系人收受好处是能否认定被审查调查人构成共同受贿的关键,就这一问题对相关证人的询问就是“重要的询问”。本条规定的“三个不得”要求,是为了防止谈话等脱离于组织监督控制范围,出现安全风险,也是为了防止出现审查调查人员滥用职权、非法取证的问题。这里规定的谈话场所,不局限于留置场所,也适用于非留置的谈话场所。

五十、纪检监察机关监督检查、审查调查部门主要负责人、分管领导以及纪检监察机关相关负责人如何对审查调查全过程进行监督?

第五十条 监督检查、审查调查部门主要负责人、分管领导应当定期检查审查调查期间的录音录像、谈话笔录、涉案财物登记资料,发现问题及时纠正并报告。

  纪检监察机关相关负责人应当通过调取录音录像等方式,加强对审查调查全过程的监督。

  本条是关于纪检监察机关监督检查、审查调查部门主要负责人、分管领导以及纪检监察机关相关负责人对审查调查全过程进行监督的规定。

  本条分两款。第一款规定的是监督检查、审查调查部门主要负责人、分管领导应当定期检查审查调查期间的录音录像、谈话笔录、涉案财物登记资料。这既是权力,更是责任,是内部自我监督的体现,目的就是强化对审查调查全过程的监督。“分管领导”一般是指纪检监察机关分管监督检查、审查调查部门的领导,分管领导不仅要对录音录像进行检查,也要对谈话笔录、涉案财物登记资料进行定期检查,对于发现的问题应当及时提出,并要求监督检查、审查调查部门予以纠正。

  第二款规定的是纪检监察机关相关负责人在审查调查工作中承担的监督责任,主要是指纪检监察机关分管案件监督管理、案件审理等部门的相关负责人应当按照职责加强对审查调查全过程的监督。通过调取录音录像资料,检查审查调查措施审批手续、谈话笔录、涉案财物登记材料等方式进行监督。通过这些监督机制,可以有效管控风险点,防止出现将被审查调查人带离规定的谈话场所,中止关闭录音录像设备,打骂、非法取证等违规违纪违法问题的发生。

五十一、纪检监察机关审查调查过程中形成的事实材料和审查调查结束后形成审查调查报告有哪些要求?

第五十一条 查明涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题后,审查调查组应当撰写事实材料,与被审查调查人见面,听取意见。被审查调查人应当在事实材料上签署意见,对签署不同意见或者拒不签署意见的,审查调查组应当作出说明或者注明情况。

  审查调查工作结束,审查调查组应当集体讨论,形成审查调查报告,列明被审查调查人基本情况、问题线索来源及审查调查依据、审查调查过程,主要违纪或者职务违法、职务犯罪事实,被审查调查人的态度和认识,处理建议及党纪法律依据,并由审查调查组组长以及有关人员签名。

  对审查调查过程中发现的重要问题和意见建议,应当形成专题报告。

  本条是关于纪检监察机关审查调查过程中形成的事实材料和审查调查结束后形成审查调查报告要求的规定。

  本条分三款。第一款规定的是违纪违法事实材料与被审查调查人见面。《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》也规定了事实材料与被调查人见面、审查调查报告等内容,这些要求是一以贯之的。事实材料与被审查调查人见面是审查调查中的重要程序,既是规范办案、固定证据的需要,也是对被审查调查人权利的保护。审查调查组应当如实记录被审查调查人签署不同意见或者拒不签署意见的情况,并作出说明或者注明情况。

  第二款规定的是审查调查报告的内容及要求。审查调查工作结束,审查调查组应当集体讨论,形成审查调查报告。《规则》第十条明确规定纪检监察机关应当坚持民主集中制,对于立案审查调查中的重要问题,经集体研究后,报纪检监察机关相关负责人、主要负责人审批。本条规定也与《规则》第十条呼应,规定审查调查报告必须经过集体讨论后形成。审查调查报告的内容应当包括被审查调查人基本情况、问题线索来源及审查调查依据、审查调查过程,主要违纪或者职务违法、职务犯罪事实,被审查调查人的态度和认识,处理建议及党纪法律依据等,审查调查组组长以及有关人员应当在审查调查报告上签名。审查调查工作要严格依规依纪依法开展,确保案件质量。尤其是对涉嫌职务犯罪的案件,要立足于经充分调查后取得的证据状况,实事求是、精准科学地分类处置,既不遗漏犯罪问题、致使当事人逃脱法律制裁,也不盲目追求职务犯罪问题的认定数额。

  第三款是对审查调查过程中发现的重要问题和意见建议,应当形成单独专题报告的规定。这里的“专题报告”是审查调查报告之外的单独报告,一般是指对审查调查工作中发现的涉及面较广,反映被审查调查人所在地区、部门共性问题或者具有代表性、典型性的问题,在进行深入分析或者调研的基础上,有针对性地总结和提出意见建议,形成的专题报告。